Offerta anomala e controllo del Tar
I confini del sindacato giurisdizionale sull’anomalia dell’offerta: tra discrezionalità tecnica e tenuta complessiva della commessa
Dove arriva il controllo del Tar in caso di ricorso da parte dell’operatore escluso o arrivato secondo in graduatoria?
Nelle dinamiche del contenzioso in materia di contratti pubblici, l’impugnazione promossa dal concorrente pretermesso o secondo graduato ruota frequentemente attorno alla contestazione della congruità dell’offerta aggiudicataria. Tuttavia, l’accesso alla tutela giurisdizionale dinanzi al giudice amministrativo si scontra con il perimetro, storicamente rigoroso, della discrezionalità tecnica rimessa alla stazione appaltante. Il giudizio di verifica dell’anomalia non costituisce una perizia contabile o una caccia all’errore atomistico su singole componenti di prezzo, bensì un apprezzamento sintetico volto a sondare la complessiva serietà, sostenibilità e affidabilità dell’impegno contrattuale. Alla luce del nuovo assetto delineato dal d.lgs. n. 36/2023 – con particolare riguardo al delicato equilibrio tra ribassi economici e tutela inderogabile del costo della manodopera –, la giurisprudenza amministrativa ha ribadito con forza i limiti dell’intrusione giudiziale: il TAR non può sovrapporre la propria quantificazione economica a quella della commissione di gara, salvo il riscontro di macroscopiche velleità, palesi travisamenti di fatto o manifeste illogicità istruttorie.
La valutazione dell'anomalia: giudizio globale e primato della discrezionalità tecnica
La stazione appaltante deve valutare se l’offerta sia complessivamente seria e sostenibile, considerando insieme costi, organizzazione, risparmi e utile. Non è necessario che ogni singola voce sia perfetta.
Questa valutazione è espressione di discrezionalità tecnica. Il giudice amministrativo non può rifare i calcoli né sostituire il proprio giudizio a quello della commissione.
Può intervenire solo quando emergano errori di fatto evidenti o contraddizioni manifeste o ancora omissioni decisive.
L’insindacabilità della singola voce: quando l’errore incide sulla complessiva tenuta dell’offerta
una singola voce contestabile non basta: bisogna dimostrare che l’errore renda inattendibile o insostenibile l’offerta nel suo complesso.
Cosa dice la giurisprudenza?
Contratti pubblici e obbligazioni della pubblica amministrazione, quale sindacato sulle Offerte anomale?
Nelle gare pubbliche per l'affidamento di servizi, il giudizio di verifica dell’anomalia dell’offerta formulato dalla stazione appaltante ha natura globale e sintetica. Esso, esprimendo un tipico potere tecnico discrezionale, è sindacabile dal giudice amministrativo solo in caso di manifesta illogicità o di erroneità fattuale dell’operato della commissione di gara che rendano palese l’inattendibilità complessiva dell’offerta. Il sindacato giurisdizionale, pertanto, non può essere esteso a una autonoma verifica della congruità dell’offerta e delle singole voci. (Conformi: ex multis, Cons. Stato, sez. III, 6 marzo 2026, n. 1786; sez. V, 12 febbraio 2026, n. 1302; sez. V, 29 gennaio 2026, n. 746.)
Tabelle ministeriali e costo della manodopera: parametri medi di congruità versus minimi inderogabili
Contratti pubblici e obbligazioni della pubblica amministrazione e Costi della manodopera
Con riferimento alle gare pubbliche, nell'ambito della valutazione della congruità dei costi della manodopera indicati dall’operatore economico, le tabelle ministeriali sul costo medio orario di cui all’art. 41, comma 13, d. lgs. 31 marzo 2023, n. 36 costituiscono parametro non vincolante e giustificabile ai sensi del successivo art. 110. La loro inosservanza, pertanto, non comporta esclusione automatica, in quanto solo il mancato rispetto dei trattamenti salariali minimi inderogabili può fondare l’illegittimità dell’aggiudicazione.
Conformie Cons. Stato, sez. V, 29 aprile 2025, n. 3632. Si veda altresì, Cons. Stato, sez. III, 6 dicembre 2024, n. 9784, ove si precisa che
"seppure è vero che i valori del costo del lavoro risultanti dalle tabelle ministeriali sono un semplice parametro di valutazione della congruità dell’offerta (di talché l’eventuale scostamento delle voci di costo non legittima un giudizio di anomalia), può tuttavia dubitarsi della congruità dell’offerta allorché la discordanza con le predette tabelle sia considerevole e palesemente ingiustificata, alla stregua di una valutazione globale e sintetica".
Quali conclusioni?
Il giudizio sull’anomalia dell’offerta non consiste in una verifica atomistica delle singole componenti economiche, ma in una valutazione globale e sintetica della sua affidabilità.
Oneri probatori e stabilità dell’aggiudicazione: la sintesi tra tutela della concorrenza e principio del risultato
Lo scostamento di una voce di costo, compreso il costo della manodopera rispetto alle tabelle ministeriali, non determina di per sé l’esclusione dell’operatore economico. È necessario verificare se tale scostamento sia adeguatamente giustificato e se l’offerta, considerata nel suo complesso, rimanga seria, sostenibile e rispettosa dei trattamenti salariali minimi inderogabili.
Conclusioni: la stabilità dell'aggiudicazione e l'onere probatorio del ricorrente
In definitiva, l’orientamento consolidato della giustizia amministrativa traccia un discrimine netto tra la fisiologica flessibilità dell’organizzazione d’impresa e l’inattendibilità radicale dell’offerta. Né le minime oscillazioni delle singole voci di costo né gli scostamenti – purché ragionevolmente giustificati – rispetto ai valori medi delle tabelle ministeriali possono fungere da grimaldello per travolgere l’esito della procedura selettiva, restando intangibile il solo presidio dei trattamenti salariali minimi inderogabili. Per il concorrente che intenda censurare l’operato della stazione appaltante non è dunque sufficiente isolare criticità contabili parziali o proporre una lettura alternativa dei costi: grava su di esso un gravoso onere probatorio, consistente nel dimostrare che il vizio denunciato possieda una portata invalidante tale da corrodere l’equilibrio economico-finanziario generale dell’offerta. In difetto di una palese illogicità o di un deficit istruttorio decisivo, il sindacato del giudice deve arrestarsi alle soglie del merito amministrativo, a garanzia dei principi di risultato, tempestività e certezza dell’azione pubblica.
Il giudice amministrativo può intervenire soltanto in presenza di errori fattuali, manifeste illogicità o carenze istruttorie tali da rendere palesemente inattendibile il giudizio espresso dalla stazione appaltante.
Avv Aldo Lucarelli
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