Collegio Consultivo Tecnico quando é obbligatorio e quando no
CCT e contratti esclusi: dove il Codice accelera l’esecuzione e dove arretra
Il d.lgs. n. 36/2023 costruisce la disciplina dei contratti pubblici anche attraverso una precisa logica di confine.
Da una parte, il Codice rafforza gli strumenti destinati a evitare che l’esecuzione delle grandi opere venga rallentata da riserve, contestazioni e conflitti tra stazione appaltante e operatore economico. È in questo spazio che opera il Collegio Consultivo Tecnico.
Dall’altra, individua alcune categorie di contratti che, per oggetto o caratteristiche, restano fuori dalle ordinarie regole di affidamento. È il terreno dell’art. 56 e degli appalti esclusi nei settori ordinari.
Due discipline molto diverse, ma accomunate da un obiettivo: evitare che il procedimento contrattuale pubblico venga appesantito da regole non necessarie o da conflitti capaci di paralizzarne l’esecuzione.
CCT: non un organo “di contenzioso”, ma un presidio dell’esecuzione
Il Collegio Consultivo Tecnico, disciplinato dagli artt. 215-219 e dall’Allegato V.2 del Codice, nasce con una funzione essenzialmente preventiva.
L’obiettivo non è attendere che la controversia arrivi davanti a un giudice, ma intercettarla durante l’esecuzione, quando una soluzione tecnica o giuridica tempestiva può ancora evitare rallentamenti, sospensioni o il deterioramento definitivo del rapporto contrattuale.
In questo senso, il CCT è uno degli strumenti che meglio esprimono il principio del risultato di cui all’art. 1 del d.lgs. n. 36/2023: il punto non è soltanto gestire correttamente il procedimento, ma assicurare che l’opera venga effettivamente realizzata.
Dopo le modifiche introdotte dal d.lgs. n. 209/2024, la costituzione del Collegio è obbligatoria per i lavori diretti alla realizzazione di opere pubbliche di importo pari o superiore alle soglie di rilevanza europea, comprese le ipotesi realizzate mediante concessione o partenariato pubblico-privato.
Per servizi e forniture, invece, il CCT non è obbligatorio: la sua costituzione resta facoltativa.
La distinzione è importante, perché evita di estendere automaticamente a tutte le commesse pubbliche un meccanismo che il legislatore ha voluto concentrare soprattutto sui lavori di maggiore rilievo economico e operativo.
Quando il CCT deve essere coinvolto
Un primo punto da chiarire riguarda la differenza tra obbligo di costituzione del Collegio e obbligo di acquisirne il parere.
Le due cose non coincidono.
Nei casi previsti dal Codice, il CCT è chiamato a intervenire su questioni sorte durante l’esecuzione, comprese riserve, varianti, dispute tecniche e controversie suscettibili di incidere sulla prosecuzione del rapporto.
Particolarmente delicata è la fase in cui si prospetta la risoluzione del contratto.
In queste ipotesi, il coinvolgimento del CCT assume una funzione di filtro tecnico-giuridico: la stazione appaltante è chiamata a valutare non soltanto l’inadempimento, ma anche se sussistano ragioni tecniche o economiche che rendano preferibile proseguire il rapporto con l’appaltatore anziché interromperlo.
Il Collegio diventa così uno strumento di razionalizzazione della decisione, soprattutto quando la scelta tra prosecuzione e risoluzione può incidere in modo significativo su tempi, costi e completamento dell’opera.
CCT e Recesso ex art. 123: attenzione a non assimilare istituti diversi
Diverso è il caso del recesso disciplinato dall’art. 123 del Codice.
Qui occorre evitare una semplificazione frequente: non esiste una norma che “escluda” espressamente il CCT in caso di recesso.
Il punto è un altro.
L’art. 123 disciplina autonomamente il diritto della stazione appaltante di recedere dal contratto e non prevede, tra i presupposti necessari per l’esercizio di tale facoltà, la previa acquisizione del parere del Collegio Consultivo Tecnico.
Di conseguenza, il recesso non può essere automaticamente trattato come le fattispecie nelle quali il Codice prescrive espressamente l’intervento del CCT.
Questo non significa che il Collegio sia radicalmente estraneo a qualsiasi questione collegata alla fase esecutiva nella quale matura il recesso. Significa, più precisamente, che il recesso ex art. 123 non risulta subordinato, per espressa previsione normativa, a un previo parere del CCT.
La distinzione non è solo teorica: incide direttamente sulla ricostruzione del procedimento e sugli adempimenti che la stazione appaltante deve rispettare prima di assumere la decisione.
Pareri e determinazioni: il CCT è davvero “vincolante”?
Anche su questo punto è utile usare termini precisi.
Definire genericamente il CCT come un organo che emette pareri “vincolanti” rischia di essere fuorviante.
Il Codice attribuisce alle pronunce del Collegio una particolare forza giuridica, ma occorre distinguere tra pareri e determinazioni e verificare, di volta in volta, il regime applicabile.
In presenza dei presupposti stabiliti dall’art. 217, le determinazioni del Collegio possono anche assumere natura di lodo contrattuale ai sensi dell’art. 808-ter c.p.c., salvo diversa disciplina o diversa volontà delle parti nei limiti consentiti dal Codice.
Soprattutto, l’art. 215 attribuisce conseguenze rilevanti all’inosservanza delle pronunce del CCT sul piano della responsabilità per danno erariale e dell’inadempimento contrattuale.
Sul versante opposto, l’osservanza delle determinazioni può assumere efficacia protettiva rispetto alla responsabilità amministrativo-contabile, salvo il dolo.
Per questo motivo è più corretto parlare di particolare efficacia delle pronunce del CCT piuttosto che di un indistinto carattere vincolante.
E se l’appaltatore non nomina il proprio componente?
Uno dei problemi più concreti riguarda l’inerzia dell’operatore economico.
Cosa accade se il CCT deve essere costituito ma l’impresa non designa il proprio componente?
Il sistema evita che una delle parti possa paralizzare unilateralmente la nascita del Collegio.
L’Allegato V.2 prevede infatti un meccanismo sostitutivo che consente alla parte diligente di superare l’inerzia, ricorrendo al Presidente del tribunale competente secondo quanto previsto dalla disciplina vigente.
In altri termini, la mancata collaborazione dell’appaltatore non attribuisce a quest’ultimo un potere di veto sulla costituzione del CCT.
Occorre però evitare un secondo eccesso interpretativo.
La mancata nomina non può essere automaticamente qualificata come grave inadempimento contrattuale né può, da sola, comportare l’applicazione di penali.
Il comportamento dell’operatore può certamente essere valutato alla luce dei doveri di correttezza, buona fede e cooperazione nell’esecuzione del contratto. Ma l’eventuale applicazione di penali richiede una specifica base contrattuale, mentre la risoluzione presuppone una valutazione più ampia della gravità dell’inadempimento.
Diversa è invece l’inosservanza di un parere o di una determinazione già adottati dal Collegio, per la quale il Codice prevede espressamente conseguenze più incisive.
CCT e Art. 56: quando il Codice fa un passo indietro
Se il CCT rappresenta uno strumento di rafforzamento della fase esecutiva, l’art. 56 opera in una direzione diversa: delimita i casi in cui le ordinarie regole di affidamento dei settori ordinari non trovano applicazione.
Si tratta degli “appalti esclusi nei settori ordinari”.
La logica è semplice: non tutti i contratti conclusi da una pubblica amministrazione possono essere trattati allo stesso modo e non tutti si prestano all’applicazione delle ordinarie procedure concorrenziali.
Tra le fattispecie più rilevanti rientrano, ad esempio, gli affidamenti effettuati in favore di altre amministrazioni sulla base di un diritto esclusivo compatibile con il diritto dell’Unione europea.
Sono inoltre esclusi determinati contratti regolati da procedure stabilite da accordi internazionali o da organizzazioni internazionali.
Un’altra ipotesi particolarmente significativa riguarda l’acquisto e la locazione di terreni, fabbricati esistenti o altri beni immobili, nonché i relativi diritti.
CCT e Servizi legali, arbitrato e conciliazione:
attenzione alle categorie
Una delle aree più delicate dell’art. 56 è quella relativa alla gestione del contenzioso.
Il Codice contempla, da un lato, i servizi di arbitrato e conciliazione e, dall’altro, specifiche categorie di servizi legali.
Tra questi ultimi rientrano, nei limiti previsti dalla disposizione, la rappresentanza e la difesa dell’amministrazione nei procedimenti giudiziari, arbitrali o conciliativi, nonché la consulenza legale strettamente collegata a un contenzioso già insorto o concretamente prevedibile.
La distinzione è importante perché non ogni servizio legale è automaticamente escluso dall’applicazione del Codice.
L’esclusione riguarda soltanto le fattispecie espressamente individuate dalla norma.
Anche l’art. 56, quindi, richiede una lettura puntuale: non basta qualificare un contratto come “legale”, “immobiliare” o “internazionale” per sottrarlo automaticamente alla disciplina ordinaria.
CCT e Contratto escluso non significa contratto senza regole
Un altro equivoco da evitare è pensare che l’esclusione dall’applicazione delle ordinarie procedure di affidamento coincida con una libertà negoziale assoluta. Non è così.
L’art. 13, comma 5, mantiene infatti fermi, per i contratti esclusi che offrano opportunità di guadagno economico, anche indiretto, i principi fondamentali richiamati dal Codice.
Restano quindi centrali il principio del risultato, quello della fiducia e quello dell’accesso al mercato, insieme ai principi generali dell’azione amministrativa applicabili alla singola fattispecie.
L’esclusione dall’evidenza pubblica ordinaria, quindi, non elimina le esigenze di imparzialità, trasparenza, proporzionalità e non discriminazione.
Riduce il peso delle procedure, ma non cancella i principi.
E il sottosoglia?
Anche qui la distinzione è netta.
I contratti sotto soglia non sono contratti esclusi.
Sono contratti pienamente ricompresi nel Codice, ai quali si applica una disciplina semplificata, contenuta in particolare negli artt. 48-55.
Confondere le due categorie porta a conseguenze operative rilevanti: nel sottosoglia la disciplina codicistica resta applicabile, seppure con strumenti più flessibili; nei contratti esclusi, invece, è lo stesso perimetro oggettivo del Codice a essere delimitato.
Lo stesso vale per i contratti nei settori della difesa e della sicurezza, che seguono una disciplina speciale e non possono essere ricondotti indistintamente all’art. 56.
Due confini, una stessa logica
CCT e contratti esclusi operano su piani diversi, ma raccontano bene la filosofia del nuovo Codice.
Con il Collegio Consultivo Tecnico, il legislatore cerca di impedire che la fisiologica conflittualità dell’esecuzione diventi una causa di blocco delle grandi opere.
Con l’art. 56, invece, evita di imporre le ordinarie procedure di affidamento a fattispecie che, per struttura e oggetto, richiedono una disciplina diversa.
Nel primo caso il Codice aggiunge un presidio.
Nel secondo riduce il carico procedurale.
In entrambi, l’obiettivo resta lo stesso: costruire una disciplina proporzionata alla funzione concreta del contratto pubblico, evitando sia la paralisi dell’esecuzione sia l’applicazione automatica di regole non coerenti con la natura dell’affidamento.
Studio Legale Angelini Lucarelli
Avv Aldo Lucarelli
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