Asseverazione del PEF nelle gare: limiti della lex specialis e cause di esclusione
L’asseverazione del piano economico-finanziario (PEF) nel project financing può essere assoggettata dalla lex specialis a prescrizioni più rigorose di quelle generalmente ammesse dal Codice dei contratti pubblici?
Ed inoltre una clausola chiara può essere disapplicata in nome del favor partecipationis?
La sentenza del Consiglio di Stato, sezione V, 8 ottobre 2026, n. 7394, affronta entrambi i profili, precisando i limiti del principio di tassatività delle cause di esclusione e il metodo di interpretazione degli atti di gara.
Asseverazione del PEF nella finanza di progetto: quadro normativo
Nelle procedure di finanza di progetto il PEF documenta l’equilibrio economico-finanziario dell’operazione e consente di valutare la sostenibilità degli impegni programmati.
L’asseverazione costituisce una verifica qualificata del piano, distinta dalla valutazione complessiva che compete all’amministrazione.
L’art. 193, comma 10, del d.lgs. n. 36/2023 ammette, in linea generale, anche l’asseverazione effettuata da professionisti abilitati persone fisiche.
Tale previsione, chiarisce la decisione, non impedisce di per sé alla disciplina di gara di richiedere che il documento sia asseverato esclusivamente da istituti di credito, società di servizi da questi costituite o società di revisione, quando tale prescrizione sia formulata in modo espresso.
Tassatività delle cause di esclusione: requisiti di partecipazione e contenuto dell’offerta
Il punto decisivo è la natura della prescrizione. L’art. 10, comma 2, del Codice, che presidia la tassatività delle cause di esclusione, riguarda le clausole che introducono ulteriori requisiti soggettivi di partecipazione rispetto a quelli previsti dalla legge.
Non ogni prescrizione documentale o contenutistica dell’offerta rientra automaticamente in tale categoria.
Quando il disciplinare individua chi debba asseverare il PEF, disciplina una caratteristica specifica del documento economico-finanziario presentato con l’offerta, non una qualità soggettiva dell’operatore concorrente.
Pertanto, la clausola che impone una determinata categoria di asseveratori non è nulla per il solo fatto di essere più restrittiva della previsione codicistica generale.
La distinzione non autorizza indiscriminatamente qualsiasi onere aggiuntivo: restano rilevanti il tenore della legge di gara, la funzione della richiesta e i principi generali applicabili.
Nella pronuncia in esame la maggiore qualificazione istituzionale dell’asseveratore è stata ritenuta coerente con l’esigenza di elevata affidabilità della verifica della sostenibilità progettuale.
Clausola a pena di esclusione e vincolatività della lex specialis
Ove il disciplinare prescrive senza ambiguità, a pena di esclusione, che il PEF rechi l’asseverazione proveniente da determinate categorie di soggetti, la presentazione di un documento formato da soggetto diverso non equivale all’adempimento richiesto.
La generale ammissibilità legislativa di un asseveratore persona fisica non rende automaticamente conforme un’offerta rispetto alla prescrizione più specifica della gara.
Tale approccio tutela anche la par condicio: una regola chiara deve essere applicata con criteri uniformi a tutti i partecipanti.
Sul rapporto tra clausole di gara e loro immediata lesività si può approfondire il tema in un precedente contributo
di LegaleImpresa:
Interpretazione del disciplinare: prevale il criterio letterale
Il secondo principio riguarda l’esegesi della lex specialis. Secondo il Consiglio di Stato, l’interprete deve muovere dal significato letterale e logico delle clausole, in coerenza con l’art. 1362 c.c.
Quando il precetto è inequivoco, non è consentito sostituire alla formulazione prescrittiva una diversa lettura correttiva invocando genericamente il favor partecipationis.
Anche la buona fede interpretativa di cui all’art. 1366 c.c. impedisce integrazioni che alterino il contenuto di obblighi chiaramente enunciati.
Il favor partecipationis conserva rilevanza nelle situazioni effettivamente dubbie, ma non serve a neutralizzare una clausola espressa e intellegibile.
La distinzione tra caratteristiche essenziali richieste e interpretazioni estensive è affrontata anche nell’analisi sul principio di equivalenza:
Implicazioni operative per la redazione e la verifica dell’offerta
Sul piano applicativo occorre verificare, prima della presentazione dell’offerta, non soltanto che il PEF sia asseverato, ma che il soggetto asseveratore appartenga alla categoria esattamente prevista dal disciplinare. In presenza di una clausola univoca, la conformità sostanziale dell’elaborato non elimina il problema del mancato rispetto della forma qualificata di verifica richiesta.
Per l’amministrazione la sentenza sottolinea l’importanza di clausole precise e motivate dalla funzione della documentazione richiesta; per gli operatori economici evidenzia la necessità di leggere congiuntamente le disposizioni legislative generali e le specifiche prescrizioni della procedura.
Per un approfondimento sistematico sul diverso ambito delle esclusioni legate ai requisiti e alle vicende dell’operatore si veda:
Conclusioni
La sentenza n. 7394/2026 afferma due regole complementari.
La prima: una prescrizione relativa all’asseverazione del PEF, quale componente qualificata dell’offerta, non integra automaticamente una causa di esclusione nulla per violazione del principio di tassatività.
La seconda: il significato chiaro della lex specialis prevale su letture correttive fondate sul favor partecipationis.
Nella finanza di progetto la corretta individuazione del soggetto asseveratore diviene quindi un passaggio essenziale della verifica di conformità dell’offerta.
La distinzione fra requisiti soggettivi del concorrente e caratteristiche del documento richiesto costituisce la chiave per comprendere la portata della decisione.
Avv Aldo Lucarelli
Studio Legale Angelini Lucarelli
Riferimenti e approfondimenti
Consiglio di Stato, sez. V, 8 ottobre 2026, n. 7394; art. 193, comma 10, e art. 10, comma 2, d.lgs. n. 36/2023; artt. 1362 e 1366 c.c. Fonte ufficiale GA.
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Il contributo è un approfondimento giuridico generale e non costituisce parere riferito a una procedura concreta.
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