L’istanza di cambio di destinazione d’uso ed il Clare Loqui
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Cosa accade se un privato cittadino o un tecnico erra nel prospettare una Istanza ad Comune o ad un Ufficio Tecnico?
L’errore dell’istanza rende nulla la domanda oppure l’ente Comunale é tenuto a rispondere senza trincerarsi dietro gli errori formali?
La risposta é: l’ente deve sempre rispondere, questo é il privo io di clare Loqui, vediamo il perché.
Il principio del clare loqui impone infatti alla Pubblica Amministrazione l'obbligo di esprimersi in modo univoco, chiaro e comprensibile, specialmente nei procedimenti di pianificazione dove la discrezionalità tecnica e amministrativa incide profondamente sugli interessi dei privati.
Tale dovere non risponde solo a un'esigenza di cortesia istituzionale, ma si configura come un vero e proprio presupposto di legittimità dell'azione amministrativa: un atto oscuro o ambiguo, infatti, non solo lede il diritto di difesa del destinatario, ma viola i principi cardine di correttezza e buona fede che devono governare ogni iter procedimentale, rendendo vano il principio di partecipazione del cittadino alle scelte del decisore pubblico.
Vediamo nel dettaglio il principio del Clare Loqui applicato in termini di pianificazione territoriale
Come ricordato dal CdS (sentenza n. 9014 dell’11 novembre 2024), essa ha progressivamente ampliato i presupposti per la sua configurabilità:
“la maggiore apertura si ricollega ad una nuova consapevolezza circa lo statuto giuridico della relazione procedimentale (su cui di recente cfr. Cons. Stato, Ad. Plen. n. 7 del 2021)
In tale ottica, le istanze rivolte dai privati alla Pubblica Amministrazione devono essere valutate con riferimento ai canoni di buona fede e conservazione di cui agli artt. 1366 e 1367 c.c..
La giurisprudenza del Consiglio ha infatti osservato che se è vero che il privato non è onerato dell’esatta qualificazione giuridica delle istanze dirette alla Pubblica Amministrazione
Ne consegue che l’Amministrazione deve tener conto della volontà manifestata dal privato, siccome obiettivamente ricavabile dalla domanda formulata, mediante il ricorso alle comuni regole dell’interpretazione giuridica (Cons. Stato, Sez. V, 28 maggio 2004, n. 3452).
il rapporto tra cittadino e Pubblica Amministrazione è governato dal principio di buona fede e da un ruolo "servente" dell'ente pubblico, il quale ha l'obbligo giuridico di rispondere in modo chiaro (clare loqui) a ogni istanza, anche se manifestamente infondata o inammissibile.
In particolare, l'Amministrazione non può trincerarsi dietro un'errata terminologia tecnica utilizzata dal privato, ma deve riqualificare d'ufficio l'istanza in base al suo scopo oggettivo
Il fatto che l’istanza non sia precisa non elide l’obbligo giuridico del Comune di provvedere a tala adeguamento.
deve essere considerato anche il disposto dell’art. 2 comma 1 della legge n. 241/1990, a mente del quale “se ravvisano la manifesta irricevibilità, inammissibilità, improcedibilità o infondatezza della domanda, le pubbliche amministrazioni concludono il procedimento con un provvedimento espresso redatto in forma semplificata, la cui motivazione può consistere in un sintetico riferimento al punto di fatto o di diritto ritenuto risolutivo”.
Al riguardo, va ribadito che, nell’ambito dell’evoluzione giurisprudenziale sopra richiamata,
l’obbligo di provvedere è configurabile anche in relazione agli atti generali e, segnatamente, a quelli di pianificazione e di programmazione,
(Cons. Stato, sentenza n. 9014 del 2024, cit.).
In sostanza, l’azione avverso il silenzio è impraticabile solo laddove manchi uno specifico e individuato destinatario dell’azione amministrativa
(così in termini, Cons. Stato, sez. IV, 7 luglio 2009, n. 4351)
Anche rispetto agli atti generali possono quindi “essere individuati interessi legittimi differenziati e qualificati, (Cons. Stato, sez. V, n. 2212 del 2 aprile 2020)” (
Tale dovere, peraltro, prescinde dal fatto che il procedimento consegua obbligatoriamente ad un'istanza, ovvero debba essere iniziato d’ufficio.
In entrambi i casi, l’inosservanza del termine per la definizione del procedimento, pur non comportando la decadenza dal potere, connota in termini di illegittimità il comportamento della pubblica amministrazione, con conseguente possibilità per i soggetti interessati di ricorrere in giudizio avverso il silenzio-rifiuto ritualmente formatosi, al fine di tutelare le proprie posizioni giuridiche soggettive attraverso l'utilizzo di tutti i rimedi apprestati dall'ordinamento (Corte cost., sentenze n. 176 del 2004, n. 355 del 2002, nonché n. 262 del 1997).
Ma quale può essere un caso pratico di applicazione del Clare Loqui?
L'istanza di cambio destinazione d'uso
Immaginiamo un cittadino che invii al Comune una richiesta per ottenere il "permesso di costruire" su un terreno di sua proprietà, utilizzando però una terminologia tecnica errata o citando un articolo del Piano Regolatore non più in vigore.
• Comportamento scorretto (Violazione del Clare Loqui): Il Comune ignora l'istanza perché "formalmente errata" o risponde con un diniego generico basato solo sull'imprecisione del linguaggio usato dal cittadino.
• Comportamento corretto (Applicazione del Clare Loqui): Il Comune, agendo secondo buona fede, deve riqualificare d'ufficio l'istanza.
Anche ove scritta male, l'ente comprende che il cittadino vuole adeguare la destinazione del suo terreno; pertanto, il Comune ha l'obbligo di rispondere nel merito, spiegando chiaramente se la richiesta è accoglibile o meno rispetto alle norme vigenti, senza trincerarsi dietro i difetti formali della domanda.
La sentenza richiamata CdS 2084/2026 stabilisce che il rapporto tra cittadino e Pubblica Amministrazione è governato dal principio di buona fede e da un ruolo "servente" dell'ente pubblico, il quale ha l'obbligo giuridico di rispondere in modo chiaro (clare loqui) a ogni istanza, anche se manifestamente infondata o inammissibile.
In particolare, l'Amministrazione non può trincerarsi dietro un'errata terminologia tecnica utilizzata dal privato, ma deve riqualificare d'ufficio l'istanza in base al suo scopo oggettivo e al contesto normativo, garantendo una risposta espressa anche in materia di atti generali di pianificazione qualora l'obbligo di provvedere sia vincolato nell'an
Avv Aldo Lucarelli
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