Il Conflitto tra le richieste di permesso di costruzione di due confinanti

Come si risolve il conflitto tra due richieste di permesso di costruzione (interesse pretensivo) avviate da due confinati ed incompatibili tra loro?

Nel conflitto tra due richieste di permesso di costruzione 🏗️ cosa é tenuta a fare l’amministrazione?

Innanzitutto, occorre richiamare il quadro normativo di riferimento.

Come è noto, l’amministrazione è tenuta a verificare la sussistenza dei presupposti per il rilascio del permesso di costruire (art. 12, t.u. edilizia) e, in particolare, deve rilasciare il titolo abilitativo “in conformità alle previsioni degli strumenti urbanistici, dei regolamenti edilizi e della disciplina urbanistico-edilizia vigente” (art. 12, comma 1, t.u. edilizia).

Per quanto attiene al profilo delle distanze tra costruzioni, l’art. 9, d.m. n. 1444 del 1968 stabilisce che per i “nuovi edifici” ricadenti in zone come quella di specie “è prescritta in tutti i casi la distanza minima assoluta di m. 10 tra pareti finestrate e pareti di edifici antistanti”.

Ciò posto è necessario stabilire quale sia la regola da osservare nel caso in cui vi siano due progetti incompatibili tra loro sotto il profilo del rispetto delle distanze (10 metri tra pareti finestrate), laddove il primo preveda la costruzione con arretramento di 5 metri dal lotto confinante e, il secondo, la realizzazione di uno stabilimento, senza finestre, direttamente sul confine.

In linea generale, occorre evidenziare che la fattispecie in esame pone un problema di conflitto fra più interessi legittimi pretensivi aventi ad oggetto un medesimo bene della vita, al di fuori di una procedura selettiva di tipo concorsuale o comparativo.

In una fattispecie analoga, il Consilgio di Stato ha avuto modo di precisare che, in materia di procedimento amministrativo, non sussiste un generale principio di risoluzione del conflitto fra interessi legittimi pretensivi basato sulla priorità cronologica dell’istanza (prior in tempore, potior in iure) “salvo differente indicazione legislativa e salvo diversa determinazione dell’amministrazione qualora tale discrezionalità sia conforme al dato normativo” (Cons. Stato, sez. IV, 29 luglio 2025, n. 6723, punto 9.1 della motivazione).

In particolare, è stato chiarito che “in caso di concorrenza fra interessi legittimi pretensivi, che può originarsi quando tali interessi legittimi sono potenzialmente in grado di “apprendere” o “trovare soddisfazione” sul medesimo bene, la regola desumibile dal sistema risulta essere quella che individua nel coordinamento nell’ambito del medesimo procedimento (come avviene, ad es., nell’ambito dei procedimenti di selezione o nell’evidenza pubblica) o fra i due procedimenti “paralleli” la sede dove l’amministrazione deciderà a quale delle “pretese” collegate all’interesse legittimo sia opportuno dare soddisfazione nella prospettiva del perseguimento dell’interesse da essa tutelato” (Cons. Stato, sez. IV, 29 luglio 2025, n. 6723, punto 9.1 della motivazione, in fattispecie relativa alla parziale incompatibilità di un impianto eolico con un impianto fotovoltaico per la proiezione di un cono d’ombra da parte di due pale eoliche sul fondo ove erano collocati i moduli fotovoltaici).

– Nel caso di specie, tuttavia, la legge prevede uno specifico criterio di esame delle istanze di permesso di costruire che è di tipo cronologico, laddove stabilisce che “L’esame delle domande si svolge secondo l’ordine cronologico di presentazione” (art. 20, comma 2, ultimo periodo, t.u. edilizia).

In base a tale criterio legale di risoluzione del conflitto, l’amministrazione avrebbe potuto accogliere la prima istanza in ordine cronologico e respingere la seconda.

Tuttavia, deve ritenersi corretto l’operato dell’amministrazione nella parte in cui non si è limitata ad una formalistica applicazione del criterio cronologico nel momento in cui ha preso atto della contemporanea pendenza di due progetti tra loro incompatibili.

Pertanto, va condivisa la motivazione dell’amministrazione resistente nella parte in cui ha ritenuto di dover esaminare entrambe le domande congiuntamente senza pregiudicare nessuno dei due istanti, in base al principio di correttezza ed imparzialità (art. 97 Cost.).

– Tuttavia, non può condividersi la decisione amministrativa assunta nella fattispecie in esame di non accogliere nessuno dei due progetti, in applicazione di un sostanziale non liquet, non potendo tale conflitto di posizioni essere di per sé idoneo a fondare un legittimo diniego.

In tal senso, va letto anche il precedente di questo Consiglio di Stato (Cons. Stato, sez. II, 31 ottobre 2019, n. 7455), con cui è stata dichiarata l’illegittimità di un permesso di costruire rilasciato per ultimo, in quanto già risultava essere stato rilasciato un precedente permesso di costruire in favore di altro soggetto ed incompatibile con il primo.

Si tratta, infatti, di una fattispecie diversa dalla presente in quanto, in quel caso, il criterio cronologico è stato applicato in relazione al rilascio del titolo abilitativo e non già con riguardo all’esame delle domande.

Peraltro, il criterio adottato in tale precedente è costituito, a ben vedere, dalla semplice applicazione del principio del tempus regit actum, in base al quale la legittimità del provvedimento amministrativo deve essere valutata alla luce della legge vigente e dello stato di fatto esistente al momento della sua adozione (cfr. Cons. Stato, sez. II, 31 ottobre 2019, n. 7455: “ciò che rileva è la data di rilascio del permesso di costruire e non delle attività amministrative precedenti cui non ha ancora fatto seguito il provvedimento di concessione”, evidenziando che, al momento in cui il Comune aveva rilasciato il secondo permesso di costruire risultava già approvato definitivamente il progetto presentato per primo, per cui l’amministrazione avrebbe dovuto rigettare il secondo progetto, oltre ad aggiungere, altresì, che non “vale lamentare la successiva decadenza del primo permesso, dato che al momento della emanazione del provvedimento impugnato esso era pienamente efficace”).

Non spetta, poi, al giudice stabilire se, e in che termini, ciascuna delle parti in causa possa o debba modificare il proprio progetto, dal momento che la valutazione delle ragioni ostative alle rispettive modifiche costituisce una valutazione di merito rimessa alla discrezionalità dell’amministrazione, con conseguente necessità di riformare la sentenza sul punto.

Pertanto, deve ritenersi che sia l’amministrazione a dover verificare in prima battuta la possibilità di accogliere entrambe le domande sulla base dei seguenti dei criteri e in applicazione dei principi generali.

– In primo luogo, l’amministrazione è tenuta a verificare, mediante un’adeguata istruttoria, la possibilità di assentire entrambi i progetti mediante modifiche progettuali compatibili con le esigenze dimensionali e tecniche rappresentate dalle parti istanti, nei limiti in cui ciò non comporti un eccessivo aggravio procedimentale, in applicazione del principio di non aggravamento del procedimento (cfr. art. 1, comma 2, legge n. 241 del 1990).

A tal riguardo, infatti, deve ritenersi che, ove l’amministrazione venga a conoscenza della contemporanea pendenza di due istanze di permesso di costruire fra loro incompatibili, la stessa sia tenuta innanzitutto a verificare la possibilità di accogliere entrambe le domande esercitando d’ufficio i propri poteri istruttori (cfr. art. 6, comma 1, lett. b), legge n. 241 del 1990), anche attraverso la richiesta di modifiche progettuali specificamente rivolte a tal fine, nei limiti in cui ciò non rappresenti un apprezzabile sacrificio per la parte istante, in applicazione dei principi generali di collaborazione e buona fede oggettiva (art. 1, comma 2-bis, legge n. 241 del 1990).

Ove le parti in conflitto non siano in grado di raggiungere una soluzione progettuale condivisa (come avvenuto nella specie), allora spetterà all’amministrazione, nel contraddittorio procedimentale con le parti, l’onere di individuare le eventuali modifiche progettuali tali da contemperare i contrapposti interessi, sulla base di un preciso accertamento dei fatti, anche di natura tecnica, e facendo applicazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza che presidiano il legittimo esercizio della discrezionalità amministrativa.

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Le parti istanti, a loro volta, sono tenute a collaborare nella individuazione di eventuali modifiche progettuali, sempre nei limiti in cui ciò non comporti un apprezzabile sacrificio per il proprio interesse, in applicazione del principio di correttezza e buona fede, che costituisce espressione del più generale dovere di solidarietà sociale (art. 2 Cost.) che impone di tollerare quel minimo pregiudizio che non superi la soglia della significatività, al fine di contemperare le contrapposte esigenze che possono porsi in conflitto nella vita di relazione.

In subordine, ove la suddetta possibilità non risulti praticabile, occorrerà fare applicazione del criterio legale, avente nella specie natura residuale, relativo all’ordine cronologico di esame delle istanze (art. 20, t.u. edilizia). Consiglio di stato 4004/2026

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Avv Aldo Lucarelli

Studio Legale Angelini Lucarelli